——一起因政府采購(gòu)與一般消費(fèi)行為混同而引發(fā)質(zhì)疑答復(fù)錯(cuò)用法規(guī)的案例啟示
某環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)衛(wèi)中心”）為事業(yè)單位，此前發(fā)布招標(biāo)文件采購(gòu)廢物轉(zhuǎn)運(yùn)車(chē)、灑水車(chē)、掃路車(chē)、洗掃車(chē)、吸糞吸污車(chē)、清洗車(chē)等環(huán)衛(wèi)車(chē)輛。經(jīng)政府采購(gòu)程序，環(huán)衛(wèi)中心發(fā)布中標(biāo)公告，從事汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)的A公司以450萬(wàn)元中標(biāo)，公告中未公布其他中標(biāo)候選人，公告期限為自本公告發(fā)布之日起1個(gè)工作日。中標(biāo)公告發(fā)布后第6天，從事汽車(chē)制造的B公司給環(huán)衛(wèi)中心發(fā)去《聲明函》，聲稱(chēng)A公司投標(biāo)的某一車(chē)型未經(jīng)其授權(quán)參與該項(xiàng)目招投標(biāo)，按照B公司營(yíng)銷(xiāo)管理規(guī)定，嚴(yán)禁任何形式的跨區(qū)域銷(xiāo)售，凡進(jìn)入采購(gòu)人所在地的車(chē)輛，必須經(jīng)過(guò)B公司允許。中標(biāo)公告發(fā)布后第12天，環(huán)衛(wèi)中心便發(fā)布公告稱(chēng)，A公司違反了《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》（商務(wù)部令2017年第1號(hào)）第十二條，故取消其中標(biāo)資格，確定該項(xiàng)目排名第二的中標(biāo)候選人C公司為中標(biāo)人，中標(biāo)金額814萬(wàn)元。A公司向環(huán)衛(wèi)中心提出質(zhì)疑，其中主要內(nèi)容有：第一，采購(gòu)人不是消費(fèi)者，該項(xiàng)目是政府采購(gòu)活動(dòng)，不適用《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》，采購(gòu)人以此為由取消A公司中標(biāo)資格，是對(duì)該辦法的歪曲和濫用。第二，根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”）第十七條規(guī)定，生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等均不得作為資格要求，商務(wù)部對(duì)汽車(chē)銷(xiāo)售及提供服務(wù)時(shí)的規(guī)范并非對(duì)汽車(chē)開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范，即使兩者發(fā)生沖突，依據(jù)立法法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用87號(hào)令。第三，該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定只確定第一中標(biāo)候選人，沒(méi)有規(guī)定有其他中標(biāo)候選人，不能依次遞補(bǔ)中標(biāo)人。環(huán)衛(wèi)中心質(zhì)疑答復(fù)認(rèn)為：根據(jù)《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第二條規(guī)定，A公司是從事汽車(chē)銷(xiāo)售及其相關(guān)服務(wù)活動(dòng)，適用該辦法。根據(jù)《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第十二條規(guī)定，經(jīng)銷(xiāo)商出售未經(jīng)供應(yīng)商授權(quán)銷(xiāo)售的汽車(chē)，或者未經(jīng)境外汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)授權(quán)銷(xiāo)售的進(jìn)口汽車(chē)，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式向消費(fèi)者作出提醒和說(shuō)明，并書(shū)面告知向消費(fèi)者承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的主體。未經(jīng)供應(yīng)商授權(quán)或者授權(quán)終止的，經(jīng)銷(xiāo)商不得以供應(yīng)商授權(quán)銷(xiāo)售汽車(chē)的名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在公示期間，B公司發(fā)出《聲明函》，明確告知A公司無(wú)車(chē)輛供應(yīng)商的投標(biāo)授權(quán)及銷(xiāo)售許可，環(huán)衛(wèi)中心據(jù)此取消A公司的中標(biāo)資格合法有效。另外，環(huán)衛(wèi)中心在質(zhì)疑答復(fù)中全文引用了招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第五十五條的規(guī)定，即“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。排名第一的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、因不可抗力不能履行合同、不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金，或者被查實(shí)存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為等情形，不符合中標(biāo)條件的，招標(biāo)人可以按照評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，也可以重新招標(biāo)。”但沒(méi)有說(shuō)明事實(shí)與理由。對(duì)A公司的其他質(zhì)疑內(nèi)容，沒(méi)有作出答復(fù)。上述糾紛有三個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，筆者試作簡(jiǎn)要分析如下：第一，采購(gòu)環(huán)衛(wèi)車(chē)輛的事業(yè)單位是否屬于消費(fèi)者？該項(xiàng)目能否適用《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》？A公司質(zhì)疑函稱(chēng)，環(huán)衛(wèi)中心不是消費(fèi)者，不能適用《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》。理由是，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第二條對(duì)消費(fèi)者的概念有明確界定，該條將“為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)”的行為界定為消費(fèi)者的消費(fèi)行為。《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第一條規(guī)定：“為促進(jìn)汽車(chē)市場(chǎng)健康發(fā)展，維護(hù)公平公正的市場(chǎng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。”該辦法并不是為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)汽車(chē)而制定的，從該辦法條文看，提及“消費(fèi)者”的有20多處，從來(lái)沒(méi)有提及政府采購(gòu)主體。環(huán)衛(wèi)中心認(rèn)為，應(yīng)適用《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第十二條規(guī)定，自然認(rèn)為自己屬于消費(fèi)者。盡管環(huán)衛(wèi)中心在公告和質(zhì)疑答復(fù)中沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明，筆者猜測(cè)認(rèn)為，也許他們認(rèn)為該項(xiàng)目是“政府消費(fèi)”，即指政府部門(mén)為全社會(huì)提供公共服務(wù)的消費(fèi)支出以及免費(fèi)或以較低價(jià)格向住戶(hù)提供的貨物和服務(wù)的凈支出。因?yàn)橛小罢M(fèi)”這一概念，就不能排除環(huán)衛(wèi)中心也是消費(fèi)者。“政府消費(fèi)”屬于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的“政府購(gòu)買(mǎi)”范疇，即各級(jí)政府用于物品與勞務(wù)的支出。但政府本身并不是一個(gè)獨(dú)立的消費(fèi)主體，所花費(fèi)資金不是政府創(chuàng)造的，而是納稅人的錢(qián)，是由全體國(guó)民創(chuàng)造的。政府的主人是人民，不能隨意采購(gòu)，由人民的代議機(jī)關(guān)制定的政府采購(gòu)法就是對(duì)政府如何購(gòu)買(mǎi)的規(guī)范。因此，盡管有“政府消費(fèi)”的概念，但我國(guó)只有“政府采購(gòu)”的概念，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織購(gòu)買(mǎi)汽車(chē)并不屬于《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》中所規(guī)定的消費(fèi)者。環(huán)衛(wèi)車(chē)輛應(yīng)用于公共場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生，不屬于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二條所規(guī)定的“生活消費(fèi)需要”，環(huán)衛(wèi)中心不屬于《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》中的消費(fèi)者。最高人民法院曾經(jīng)對(duì)一汽車(chē)買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件作出改判，擴(kuò)大了對(duì)消費(fèi)者的認(rèn)定，將原審原告認(rèn)定為消費(fèi)者，但對(duì)消費(fèi)者的認(rèn)定仍然限制在“生活消費(fèi)需要”的范圍內(nèi)。《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》中的消費(fèi)者指的是個(gè)人，作為事業(yè)單位的環(huán)衛(wèi)中心不屬于消費(fèi)者。該辦法第十四條規(guī)定：“供應(yīng)商、經(jīng)銷(xiāo)商不得限定消費(fèi)者戶(hù)籍所在地。”該辦法第十五條規(guī)定：“經(jīng)銷(xiāo)商向消費(fèi)者銷(xiāo)售汽車(chē)時(shí)，應(yīng)當(dāng)核實(shí)登記消費(fèi)者的有效身份證明。”而作為法人的環(huán)衛(wèi)中心，不可能有“戶(hù)籍所在地”“有效身份證明”之說(shuō)。因此，《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》中的消費(fèi)者，只能是為滿(mǎn)足生活需要而購(gòu)買(mǎi)、使用汽車(chē)或接受服務(wù)的個(gè)人。環(huán)衛(wèi)中心在該項(xiàng)目政府采購(gòu)過(guò)程中，不能自稱(chēng)為消費(fèi)者。第二，環(huán)衛(wèi)中心采購(gòu)汽車(chē)究竟應(yīng)適用《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第十二條，還是應(yīng)適用“87號(hào)令”第十七條？A公司質(zhì)疑認(rèn)為，根據(jù)“87號(hào)令”第十七條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。該項(xiàng)目招標(biāo)文件沒(méi)有將生產(chǎn)廠家授權(quán)作為資格條件，但在公告后又以A公司無(wú)生產(chǎn)廠家授權(quán)而取消A公司中標(biāo)資格。環(huán)衛(wèi)中心質(zhì)疑答復(fù)認(rèn)為，根據(jù)《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第十二條規(guī)定，經(jīng)銷(xiāo)商出售未經(jīng)供應(yīng)商授權(quán)銷(xiāo)售的汽車(chē)，未以書(shū)面形式向消費(fèi)者作出提醒和說(shuō)明，未書(shū)面告知向消費(fèi)者承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的主體，取消A公司的中標(biāo)資格合法有效。筆者認(rèn)為，環(huán)衛(wèi)中心通過(guò)政府采購(gòu)程序采購(gòu)汽車(chē)應(yīng)適用政府采購(gòu)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章。理由是，立法法第九十一條規(guī)定：“部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事汽車(chē)銷(xiāo)售及其相關(guān)服務(wù)活動(dòng)，適用本辦法。”并沒(méi)有規(guī)定在銷(xiāo)售汽車(chē)之前的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，要適用該辦法。汽車(chē)銷(xiāo)售及提供服務(wù)，是中標(biāo)后簽訂政府采購(gòu)合同之后的履約行為，并不屬于之前的招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)活動(dòng)。之前的政府采購(gòu)活動(dòng)適用政府采購(gòu)法相關(guān)法規(guī)、規(guī)章。筆者認(rèn)為，“87號(hào)令”第十七條和《汽車(chē)銷(xiāo)售管理辦法》第十二條規(guī)定，兩者并無(wú)矛盾。即使退一步說(shuō)存在某些不一致，前者是政府采購(gòu)的特別規(guī)定，后者是一般規(guī)定；前者自2017年10月1日起施行，后者自2017年7月1日起施行，前者是新的規(guī)定。根據(jù)“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”的原則，該項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)適用87號(hào)令第十七條，即生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等均不得作為資格要求的特別規(guī)定和新規(guī)定。第三，環(huán)衛(wèi)中心能否自行直接改變中標(biāo)結(jié)果確定C公司中標(biāo)？A公司質(zhì)疑稱(chēng)，該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定只確定第一中標(biāo)候選人，沒(méi)有規(guī)定有其他中標(biāo)候選人，重新確認(rèn)中標(biāo)人沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，且嚴(yán)重違法。環(huán)衛(wèi)中心對(duì)該質(zhì)疑事項(xiàng)沒(méi)有實(shí)際答復(fù)，僅引用了招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第五十五條規(guī)定。根據(jù)其在答復(fù)中所稱(chēng)在公示期間B公司向環(huán)衛(wèi)中心發(fā)出《聲明函》。但該項(xiàng)目公示期間是1個(gè)工作日，B公司的《聲明函》落款時(shí)間是公示A公司中標(biāo)后的第6天，無(wú)從得知環(huán)衛(wèi)中心實(shí)際收到《聲明函》的時(shí)間。那么，環(huán)衛(wèi)中心能否以非該項(xiàng)目投標(biāo)人發(fā)出的《聲明函》為準(zhǔn)，而自行改變中標(biāo)結(jié)果？筆者認(rèn)為，當(dāng)然不可以。理由如下：從法律上看，該項(xiàng)目采購(gòu)屬于貨物采購(gòu)，不能適用招標(biāo)投標(biāo)法。該項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目中的貨物采購(gòu)，不屬于招標(biāo)投標(biāo)法第三條規(guī)定的“工程建設(shè)項(xiàng)目”，也不是根據(jù)該條規(guī)定而“必須進(jìn)行招標(biāo)”的項(xiàng)目。根據(jù)政府采購(gòu)法第二條、第四條規(guī)定，該項(xiàng)目適用政府采購(gòu)法，不適用招標(biāo)投標(biāo)法。因此，該項(xiàng)目不能適用招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第五十五條規(guī)定。從事實(shí)上看，退一步說(shuō)，該項(xiàng)目也不存在適用招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第五十五條規(guī)定的情形。環(huán)衛(wèi)中心是事業(yè)單位，不存在“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的”情形，其使用的是財(cái)政性資金。另外，該項(xiàng)目公告中只有第一中標(biāo)候選人，沒(méi)有“評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的中標(biāo)候選人名單排序”，沒(méi)有“其他中標(biāo)候選人”，更不能適用該條規(guī)定。從程序上看，A公司中標(biāo)沒(méi)有供應(yīng)商依法質(zhì)疑，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)重新評(píng)審或者重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審，不能由環(huán)衛(wèi)中心擅自改變?cè)u(píng)審結(jié)果確定C公司中標(biāo)。第一，政府采購(gòu)中的采購(gòu)人能否成為消費(fèi)者？國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)認(rèn)為，消費(fèi)者是以個(gè)人消費(fèi)為目的而購(gòu)買(mǎi)使用商品和服務(wù)的個(gè)體社會(huì)成員。日本、泰國(guó)、英國(guó)等國(guó)家將消費(fèi)者也定義為個(gè)體社會(huì)成員。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》雖未直接明確消費(fèi)者為個(gè)體社會(huì)成員，但其第二條將“為生活消費(fèi)”的行為界定為消費(fèi)行為，那么消費(fèi)者，只能是為滿(mǎn)足生活需要而購(gòu)買(mǎi)貨物、服務(wù)的個(gè)人。作為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)隊(duì)組織的采購(gòu)人，不能成為消費(fèi)者。如果采購(gòu)人購(gòu)買(mǎi)貨物和服務(wù)，用于單位職工需要，或者用于慰問(wèn)其他社會(huì)成員，因最終消費(fèi)的社會(huì)個(gè)體成員與采購(gòu)人是不同的民事主體，采購(gòu)人也不能成為消費(fèi)者。第二，政府采購(gòu)法規(guī)與其他法規(guī)發(fā)生沖突，如何適用法律？在政府采購(gòu)適用法律過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生法律、法規(guī)“打架”的現(xiàn)象，特別是政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法之間更是沖突重重。遇到這種情形，不能憑特殊需要，有選擇地適用法律，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律適用的范圍、情形、效力的高低，根據(jù)立法法規(guī)定來(lái)適用法律。第三，采購(gòu)人公告中標(biāo)結(jié)果后發(fā)現(xiàn)影響中標(biāo)結(jié)果的情形，應(yīng)當(dāng)如何處理？政府采購(gòu)法實(shí)施條例第四十四條第二款規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得通過(guò)對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變?cè)u(píng)審結(jié)果。如采購(gòu)人擬取消中標(biāo)結(jié)果，另行確定供應(yīng)商，其只有如下六個(gè)合法途徑：一是通過(guò)廢標(biāo)重新招標(biāo)確定新的中標(biāo)人。二是通過(guò)重新評(píng)審改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果。三是通過(guò)重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果。四是因質(zhì)疑事項(xiàng)成立且影響中標(biāo)結(jié)果，而另行確定中標(biāo)人或者通過(guò)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)確定新的中標(biāo)人。五是因投訴事項(xiàng)成立影響中標(biāo)結(jié)果，由財(cái)政部門(mén)責(zé)令另行確定中標(biāo)人或者通過(guò)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)確定新的中標(biāo)人。六是因財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查，被責(zé)令另行確定中標(biāo)人或者通過(guò)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)確定新的中標(biāo)人。可見(jiàn)，采購(gòu)人公告中標(biāo)結(jié)果后，即使發(fā)現(xiàn)影響中標(biāo)結(jié)果的情形，是無(wú)權(quán)直接自行確定其他供應(yīng)商中標(biāo)的。如沒(méi)有出現(xiàn)上述前五種情形，采購(gòu)人可以將自己發(fā)現(xiàn)的影響中標(biāo)結(jié)果的情形，報(bào)財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查，由其作出處理。（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）
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